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突出河池历史文化特色 做好地方立法保护文章

来源:黄 鹤  编辑:林郁婷    发布时间:2020/4/20 21:36:19
  “长寿品牌”、“刘三姐文化”,是河池特有的文化资源和独具特色的文化“名片”。为加强保护、传承弘扬民族民间优秀历史文化,助推地方经济社会发展,2016年1月1日获得地方立法权之后,河池市人大常委会在统筹推进三大领域立法时,把历史文化保护作为立法优先选项,围绕质量,积极探索,突出特色,着力做好立法保护文章。继《河池市非物质文化遗产保护条例》于2018年1月1日施行之后,第二部历史文化保护地方性法规《河池市民间传世铜鼓保护条例》又在2019年11月29日自治区人大常委会会议审议表决时再获全票通过,批准于2020年1月1日起施行。两年时间,两部历史文化保护地方法规先后出台,立法选项、立法效率和立法质量得到自治区人大常委会的高度认可。
  一、紧扣河池实际,突出地方特色
  作为全国首个地级世界长寿市、壮族歌仙刘三姐故乡,河池境内聚居壮、汉、瑶、仫佬、毛南、苗、侗、水等多个少数民族,是广西少数民族聚居最多的地区之一,在历史发展的长河中,历史文化积淀深厚、多姿多彩、独具特色。一方面,非物质文化遗产极为丰富。已列入国家代表性项目名录9项、自治区项目名录45项、市级项目名录87项、县级项目名录592项;另一方面,铜鼓文化更具特色。民间传世铜鼓是我国古代和近代南方少数民族及东南亚地区最具代表性的文物。据有关资料统计,目前留存于世的2400多面民间传世铜鼓中河池市就有1400多面,享有“铜鼓之乡”之美誉,是我市历史文化一张亮丽的“名片”,东兰、南丹、大化等县部分地区和民族至今仍保持使用铜鼓的习俗,成为铜鼓文化延绵千古的“活化石”。河池独特的历史文化,引起了国家的高度关注和重视,2011年,国家文化部批准设立铜鼓文化(河池)生态保护试验区,为广西唯一一个国家级文化生态保护区。近年来,河池市在非物质文化遗产、民间传世铜鼓文化保护和传承方面做了大量的工作,取得了明显成效,但同时也还存在认识不足,保障、保护、保存、人才培养机制尚未建立健全,特别是传承乏力等诸多亟待解决的问题。
  坚持问题导向。在两部《条例》制定过程中,我们坚持针对问题立法,力求立法解决问题。一是对群众保护、保存、传承意识不强的问题,分别规定借助各种媒体、运用各种手段,尤其是结合每年6月文化和自然遗产日,组织开展非物质文化遗产、民间传世铜鼓保护活动;二是对民间传世铜鼓和非物质文化遗产代表项目变动,数量不确定等情况,规定分别开展普查、调查、认定工作,详实记录种类、数量、分布等状况,建立项目名录和保护名录,并建立档案和数据库;三是对财政投入不足、保障机制不健全的问题,规定对非遗传承人、民间传世铜鼓所有权人给与相应补助,对民间传世铜鼓重点保护乡(镇)、村给与一定的资金奖励和开展活动的资金补助;四是对职能部门权责不清、保护机制不健全的问题,规定了主管部门、相关部门的各自职责。特别对乡镇一级,明确规定落实专人抓非物质文化遗产、民间传世铜鼓保护工作;五是对技艺濒临失传、后继乏人的问题,规定非遗传承人、民间传世铜鼓所有权人相应的权利和义务,开展授徒、传艺,培养技艺新人。同时还规定,鼓励与学校、科研单位和社会组织等通过办学、办班的方式,培养专业人才;六是对如何将历史文化资源与经济融合发展的问题,规定列入文化发展规划,加大利用扶持力度,把历史文化资源与文化旅游产业结合起来,助推经济社会发展,等等。两部《条例》通过对有关事项进行具体规定,规范相关行为,实现有法可依,对保护优秀文化遗产、推进文化生态保护区建设、打造民族文化品牌、推动文化繁荣将产生重要保障作用。
  二、坚持“开门立法”,广泛征求意见
  “开门立法”,倾听意见,是近年来我们开展地方立法的重要特点。在推进非物质文化遗产保护条例和民间传世铜鼓保护条例立法过程中,这一特点显得尤为突出。
  (一)深入基层调研。每部条例在二审和三审前,组成调研组深入十一个县(区)开展两次以上的调研。先是深入有代表性的乡(镇)、村屯、农户,实实在在了解老百姓所思、所急、所盼的热点、难点问题,力求做到民有所呼,法有所应;然后召开有关县人大和相关部门座谈会,认真听取各方面对条例草案的意见和建议,集思广益。
  (二)外出调研考察。他山之石,可以攻玉。打开山门,走出河池,到先进地区考察学习,借鉴外地立法经验,是我们开展立法工作的又一举措。围绕两部条例的制定,常委会领导亲自带队,带着问题,先后赴甘肃、河南、河北、四川、云南、贵州等省和区内部分市进行实地考察,就历史文化立法保护问题专题深入探讨、学习取经,借鉴外地立法成功经验,破解了困扰立法的许多难题,为两部法规案的修改、补充、完善和审议作了充分准备。
  (三)组织部门座谈。召开部门座谈会,是广泛征求意见必不可少的重要环节。两部条例从一审开始至三审前,我们多次召集文广体旅、发展改革、财政、公安、司法、教育、科技、农业、住房和城乡建设、卫生健康、市场监管、民族宗教等部门召开座谈会,充分听取市直相关部门对法规草案修改的意见和建议,力求法规更有针对性和可操作性。
  (四)延伸搜集平台。一方面,将法规草案发送部分市人大代表和市人大常委会20个基层立法联系点征求意见。另一方面,运用新媒体,借助河池人大网、河池网等平台,面向社会公开征求意见,拓宽公众参与立法渠道,取得良好的效果:两部条例分别收到网民意见建议100多条、80多条,经筛选讨论,部分吸收到法规草案相关条款中。
  (五)借力专家智慧。发挥专家智力支持作用,是我们推进立法工作始终采用的一个重要手段。每部条例从一审后至三审前,坚持组织两次以上专家论证:先是通过自治区人大常委会法工委上级层面,邀请自治区历史文化领域专家对一审的法规草案进行合法性、必要性论证,然后再组织市级专家进行技术性论证。对难度相对较大的民间传世铜鼓保护条例,在三审前还特别增加了自治区专家技术性论证这道环节。通过听取自治区人大常委会法工委指导意见,借力两级专家智慧,立法思路豁然开朗,许多技术难题迎刃而解。
  三、聚焦立法质量,着力精雕细刻
  “十年磨一剑”。两部历史文化保护地方性法规从起草、政府常务会通过,到一审至三审,再到报请批准,虽然时间不长,但每部条例也耗用了一年多时间。期间,我们始终聚焦立法质量,将法规草案视同精美工艺品的雕刻一样,以精益求精的工匠精神、集中精力、反复“打磨”、精雕细刻、精心打造,直到成为高质量的法规文本。
  首先,调整体例结构。非物质文化遗产保护条例在提交市人大常委会一审时为分章结构。一审之后,根据自治人大常委会法工委指导意见和专家建议,我们立足实际,融入本土元素、民族元素,突出地方特色,以问题为导向,不求“大而全”,力求真管用,对条例草案作了大幅度调整、修改和压缩,不再分章节;而民间传世铜鼓保护条例原先的体例结构恰好相反,提交一审时不分章,条款内容单薄贫乏。根据市委意见和三次两级专家论证建议,我们扩大了篇幅、增加了条款、充实了内容。鉴于篇幅较大、条款较多等因素,为便于施行中操作,我们将该条例按内容分为五章。
  其次,增删法规条款。按照“立得住、有特色、可操作、合规律”的原则,我们对凡是重复上位法规定、没有地方特点的条款内容删除。非物质文化遗产保护条例一审时为四十二条,二审时压缩到三十一条,至三审、报批时仅有二十八条。“瘦身”之后,条例不再是“大而全”,而是更接“地气”、更有特色、更加管用,该条例在自治区人大常委会会议审议时全票通过、获得批准。而对条款内容不全、可操作性不强的条例,则增加必要条款,充实内容,使其丰满完善起来。民间传世铜鼓保护条例一审时为三十四条,修改调整后二审时为三十条,三审时扩展为四十二条,增加了十二条。这一条例在市人大常委会会议审议表决时再获全票通过。
  第三,多方进行论证。除组织两级专家反复论证外,对法规草案中一些重要条款,如涉及配备专兼职工作人员、地方财政投入以及法律责任等敏感问题,我们通过多次深入各县(区)、召开市直部门座谈会等形式,充分听取人力资源和社会保障、编办、财政、公安、司法等部门的意见和建议。对个别重大问题,如财政投入的经费保障问题,在常委会会议审议时还专门提出,认真听取委员和与会人员的意见。在完全同意后,才将这些条款列入条例审议稿。
  第四,反复讨论修改。对每部条例文体,在条款内容上,我们组织召开多达四、五十次以上的讨论会,逐章逐条逐款逐项地认真讨论,集中集体智慧,看条款是否完备,内容是否完善,实施是否可行,然后再反复修改,直到大家意见比较统一,最后才形成三审稿和表决稿,提交常委会会议审议和表决。在立法语言上,我们始终按照立法技术规范的要求,以严谨求实、一丝不苟的态度和作风,字斟句酌、反复推敲,避免使用生僻词语、模糊性的修饰词和口头语,避免产生歧义,力求准确肯定、严谨规范、简洁精炼、庄重严肃,以体现法规的权威性。
  地方特色突出,立法质量较高,法规具有很强的针对性、系统性和可操作性,这是两部条例得以顺利通过的重要原因,也是我们开展历史文化保护地方立法实践的主要体会和收获。
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