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强领导 建机制 重特色 抓质量 我市地方立法工作成果丰硕

——河池市人大常委会三年多来地方立法工作回眸

来源:黄 鹤    发布时间:2020/4/20 21:34:44
  我市自2016年获得地方立法权几年来,在市委、市人大常委会的正确领导和自治区人大法制委、常委会法工委的精心指导下,法工委会同法制委、城建环保委、教科文卫委与市政府相关部门一道,紧紧围绕城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个领域,坚持科学立法、民主立法、依法立法,全力做好我市地方立法工作。至2018年底,经自治区人大常委会批准,市立法条例、非物质文化遗产保护条例、城市建筑垃圾管理条例等法规相继出台施行;2019年,立法工作再传捷报,《河池市民间传世铜鼓保护条例》在11月29日自治区十三届人大常委会十二次会议审议表决时再获全票通过,批准自2020年1月1日起施行。同时,《河池市违法建设防控和查处条例》《河池市天然优质饮用水资源保护条例》先后完成二审、一审,红色历史文化保护立法提到了重要日程,列入2020年立法计划。工作得到自治人大常委会的充分肯定,在全区人大地方立法工作会议上作了经验介绍。短短三年多时间,我市地方立法缘何如此亮点纷呈、成果丰硕?答案是:强领导、建机制、重特色、抓质量。
  一、强化党的领导,坚持人大主导
  在推进立法过程中,我们坚持党委领导、人大主导、政府依托、多方参与的立法工作格局。始终坚持党的领导,凡涉及立法重大事项和立法规划、计划、法规案审定等,市人大常委会党组都主动向市委汇报请示,严格按照市委的要求开展工作,形成了立法工作重大问题向市委请示报告的常态化、制度化,自觉把市委的决策贯穿到立法工作的全过程和立法程序的各个方面,确保人大立法工作正确的政治方向。
  充分发挥人大及其常委会主导作用,着力在法规立项、起草、审议等立法过程实现人大主导。在立项环节上,根据本市经济社会发展、民主法治建设的需求,通过向市直单位、下级人大机关、市人大代表征集项目和利用各种媒体向社会广泛征求意见的方式,经过调查研究、分析比较、科学论证之后,按照轻重缓急、成熟与否的原则,科学确定立法项目,提出立法规划和年度计划,提高立法的及时性、针对性,把有限的立法资源用在刀刃上;在起草环节上,加强对起草工作的组织协调,市人大有关专门委员会、常委会法工委提前介入、全程参与政府部门的法规草案调研、论证、起草工作,及时掌握情况,督促起草进度,确保及时提请审议,维护年度立法计划的严肃性;在审议环节上,一方面,合理安排审议时间,保证常委会组成人员有一定的时间对法规草案进行审议前的研究、分析和审议时提出意见。另一方面,科学安排审次和审议重点。一审着重审议法规草案的体例、框架、结构和重点、焦点问题,二审主要对条款内容逐条逐句审议,三审注重对关键性、技术性问题进行审议,确保在修改、补充、完善后上会表决通过。
  同时,充分依托政府行政资源和专业优势,在一、二、三审前组织政府相关部门参加法规草案的论证、修改和列席常委会会议审议,推动政府在立法工作中基础性作用得以有效发挥;拓展公民有序参与途径,畅通多种立法诉求和反映渠道,做到立法集中民意、反映民情、体现民愿。
  二、整合各方力量,构建立法机制
  面对立法人员少、力量不足的困难,我们从解矛盾、破难题入手,千方百计整合力量,多措并举,建立一套行之有效、运转协调的工作机制,不断完善立项、起草、论证、咨询、评估、协商等立法机制,推动立法工作有序、有效开展。
  首先,建立工作制度。起草和制定了一整套立法制度:《河池市人民代表大会常务委员会立法工作流程》、《河池市人民代表大会常务委员会立法调研工作办法》《河池市人民代表大会常务委员会立法专家顾问工作暂行办法》《河池市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》《河池市人民代表大会常务委员会基层立法联系点工作规定》等,中共河池市委转发市人大常委会党组《关于建立健全立法起草论证协调审议机制的意见》。通过制度建设,规范立法工作,保障立法质量。
  其次,建立工作体系。经过多方努力,我们先后成立立法研究所,建立立法专家顾问库和20个基层立法联系点。特别是聘请了25位立法经验丰富、熟悉三个领域立法工作的中高级人才作为市人大常委会立法专家顾问,为我市地方立法提供了智力支持和重要保障。
  第三,建立协调机制。加强在立项、起草、论证、审议等各环节的沟通与协调,形成工作合力。一是加强立法计划落实的协调。年初,根据年度立法工作计划,常委会召开立法计划工作部署会,明确立法项目工作责任分工,落实任务责任,确保年度立法任务的完成;二是加强立法日常工作协调。常委会法工委、相关专门委员会提前介入,加强同起草单位、政府司法部门及有关部门保持经常性的工作联系与沟通,通过联席会、协调会、督办会等方式,了解工作动态,督促工作进度;三是加强立法相关问题协调。对审议中遇到的疑点难点问题,常委会法工委会同相关专门委员会、政府司法部门和起草单位及时研究,协商解决。
  第四,建立协作架构。我们在推进立法工作中,不断完善“上下联动、左右协同”的立法协作架框。“上下联动”:向上,主要是加强向自治区人大法制委、常委会法工委的请示汇报,争取上级更多的指导和支持。向下,主要是畅通渠道,密切市人大常委会与各县(区)人大常委会的立法联系,建立纵向联动关系;“左右协同”:就是加强沟通协调,科学统筹安排,构建市人大常委会法工委与市人大各专委和市政府起草单位、司法及有关部门之间的横向联动关系,推进法规草案的调研、论证、起草、审议、修改等工作有序开展。
  三、坚持问题导向,突出地方特色
  “有特色”,是地方立法重要原则之一。近几年来,在推进城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个领域立法中,我们始终坚持问题导向,注重突出地方特色。在制定《河池市城市建筑垃圾管理条例》时,我们依据国家固废污染防治法、市容环境卫生管理条例和住建部相关规定,根据我市实际,针对城市建筑垃圾的处置许可运输、消纳、管理等诸多问题,对建筑垃圾排放、运输、消纳和建筑垃圾综合利用、监督管理以及法律责任等作出明确规定,规范相应行为,成为全区首个制定城市建筑垃圾管理地方法规的设区的市。在制定《河池市非物质文化遗产保护条例》《河池市民间传世铜鼓保护条例》两部法规时,我们坚持以上位法相关规定为依据,突出河池本土元素,彰显地域民族特色。在制定非遗条例时,针对保护认识不到位、保障机制不完备、保护保存机制未健全,人才培养机制不完善、后继传承乏力等问题,就代表性名录保护与管理、经费保障、传承人管理、人才培养、存续发展、开发利用、社会宣传、法律责任等作出相应规定;而对民间传世铜鼓的立法保护,则聚焦这一特有文化资源流失较为严重、保护不力等问题,重点就政府部门职责、开展普查经费投入、保护与管理、传承与利用、法律责任等作出明确规定,着力解决认识不到位、保障、保护、保存、人才培养机制未建立健全和传承乏力、文化产业发展滞后等诸多问题,两部地方性法规的出台施行,将从法治上有效地保护我市优秀文化遗产,推动民族文化繁荣发展。其立法特色,成为全区这一领域立法的又一亮点。
  同时,红色文化立法保护已提到了重要日程上。河池红色文化底蕴深厚,是一块神奇的红色土地、着名的革命老区,是广西农民运动的发祥地、百色起义的策源地、右江革命根据地的腹地,是红七军和韦拔群的故乡,是邓小平、张云逸、韦拔群等老一辈无产阶级革命家战斗过的地方,各族人民为中国革命作出了重大牺牲和贡献。这片热土走出了韦国清、韦杰等七位共和国开国将军,至今还保存有“广西农民运动讲习所”“魁星楼”“红军标语楼”等一批在全国独有的革命旧址。下一步,我们将对这些革命旧址进行立法保护,以缅怀革命先烈、告慰革命英灵,为弘扬老区精神、传承红色基因提供法制保障。
  四、抓住立法关键,着力提高质量
  质量是法律的生命。抓住了质量,就抓住了立法的“命脉”。几年来,我们坚持既讲数量更重质量、立法不在于多而在于精的理念,始终紧紧抓住立法质量这一关键,集中力量,下足功夫,着力推动立法质量提升。
  (一)深入调查研究。紧紧围绕年度立法项目,抽调精干力量,组织开展一系列调研活动。一是深入基层,深入群众,实实在在了解情况,接触问题,倾听百姓呼声、愿望和要求;二是组织召开县(区)人大和相关部门座谈会,认真听取各方面对条例草案的意见和建议,集思广益;三是组织外出调研考察,借“他山之石”来“攻玉”,学习借鉴外地立法经验,拓宽视野思路,破解立法难题。调研结束后,及时将成果转化到法规案的起草、论证、修改等各个环节,提高了立法的针对性和可操作性。
  (二)广泛征求意见。每部条例从一审开始至三审前,我们通过多种形式和渠道,广泛征求各方意见,力求制定的法规更有针对性和可操作性。一是多次召开部门座谈会,充分听取市直相关部门对法规草案修改的意见和建议;二是将法规草案发送部分市人大代表和市人大常委会20个基层立法联系点征求意见;三是运用新媒体,借助河池人大网、河池网等平台,面向社会公开征求意见,拓宽公众参与立法渠道。
  (三)组织专家论证。我们坚持每部条例召开两次以上专家论证会进行论证:先是通过自治区人大常委会法工委上级层面,邀请自治区相关领域专家对一审的法规草案进行合法性、必要性论证,再组织市级专家进行技术性论证。对难度相对较大的民间传世铜鼓保护条例,在三审前还特别增加了自治区专家技术性论证这道环节;对个别更为复杂、难度更大的法规案,我们甚至组织四次专家论证,如城市建筑垃圾管理条例,就采取“两上两下”论证方式,即两次自治区专家、两次市级专家论证,然后根据自治区人大常委会法工委指导意见和两级专家建议进行修改、补充、完善。
  (四)举办法制讲座。2016年以来,常委会坚持每年举办两次法制讲座制度,充分利用常委会会议时机,先后邀请自治区人大法制委、常委会法工委领导、专家到河池就宪法、监察法、代表法、非遗法等以及如何提高法规案审议质量进行讲座、授课。不仅丰富了委员的法律知识,而且提高了审议质量。如授课专家在讲授《中华人民共和国非物质文化遗产法》时结合我市将要审议的非遗条例进行剖析,对委员们启发很大,在审议该条例草案时提出了不少建设性的意见和建议,对条例的修改、完善产生了良好的效果。
  (五)提高文本质量。无论是增加删改法规草案条款内容,还是使用立法语言、文字表达,我们始终按照立法技术规范的要求,以严谨求实、一丝不苟的态度和作风,逐章逐条逐款逐项地认真讨论、字斟句酌、反复推敲。特别是在规范用语上,避免使用生僻词语、模糊性的修饰词和口头语,避免产生歧义,力求准确肯定、严谨规范、简洁精炼、庄重严肃,以体现法规的权威性。
  在几年地方立法实践中,我们紧扣本市实际,坚持问题导向,广泛吸纳意见,借鉴外地经验,突出地方特色,破解立法问题,着力提高立法质量,立法工作取得了重要成果,为我市依法治市、促进社会发展提供了必要的法制保障。
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